致公党莆田市委课题组 

去年省委省政府印发了《莆田市城乡一体化综合配套改革试验总体方案》，标志着我市进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。在推进城乡一体化过程中，建立城乡统一的公共服务制度、实现城乡基本公共服务均等化具有重要地位和作用，是破解城乡二元化格局的关键，因此，加快实现城乡基本公共服务均等化就成为现阶段推进我市城乡一体化的重要任务。 

一、城乡基本公共服务均等化在推进城乡一体化中的重要地位和作用 

基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。基本公共服务均等化，指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。国务院在去年7月11日正式印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中界定了基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务。从经济发展水平来看，“十一五”末期，我市人均GDP达到4300美元（国际上一般人均GDP达到3000美元以上，2012年我市人均GDP达到42803.9万元（折合美元6751.4 , 国际上一般人均GDP达到3000美元以上，具备落实基本公共服务均等化制度条件），已经具备推进城乡基本公共服务均等化的基本条件。现阶段在我市推进基本公共服务均等化至少有利于实现城乡一体化的以下几个目标： 

（一）推进城乡基本公共服务均等化是缩小城乡收入差距、构建和谐社会的关键因素 

有研究表明，城乡基本公共服务差距对城乡居民人均实际收入差距的影响度在30%-40%左右，2012年我市城乡居民人均收入比为2.4:1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗、社会保障等因素考虑在内，城乡居民人均实际收入差距还将拉大。导致城乡差距扩大的重要原因之一是政府对农村公共医疗、义务教育、最低保障等基本公共产品和公共服务供给不足、质量不高，在一些贫困地区教育负担已经成为致贫的主要原因之一，因病返贫现象也是屡见不鲜。因此，缩小城乡基本公共服务供给的过大差距、实现城乡基本公共服务的均等化，是促进人与人、城与乡之间和谐发展的重要内容，也是构建和谐社会的关键因素。 

（二）推进城乡基本公共服务均等化是创新体制机制的重要条件 

加快建立农村公共服务体制，并以此为基础建立城乡统一的公共服务制度，是户籍制度改革和消除农民工身份歧视的基础和条件。我市的城乡一体化改革提出以土地整理和村庄整治为切入点，创新城乡规划建设、土地流转等方面的体制机制，当前，我国农村土地改革面临许多矛盾和制约因素，最主要的因素是农村基本公共服务供给的短缺，使农村土地承担了大部分的基本社会保障功能。加快推进城乡基本公共服务均等化，就能够逐步剥离农村土地以及户籍制度上所承载的社会保障功能，降低农民对土地保障的依赖程度，促进土地有效流转和农村劳动力转移，同时，也通过政府更多的公共支出投入到农村公共服务领域，提高农村劳动力的素质，进一步打破城乡二元结构。 

（三）推进城乡基本公共服务均等化是扩大内需、保持经济稳定持续发展的战略任务 

国内消费是拉动经济增长、保持经济平稳持续发展的最终动力，但由于城乡居民之间收入差距的存在，使得农村消费市场的拓展长期乏力，同时，农村基本公共服务供给的长期缺失降低了农村居民的消费预期。近年来，随着经济的发展，农村居民收入得到不断提高，但由于农村医疗、养老等基本公共服务供给不到位，加上基本供给服务的价格上涨过快，许多农村居民不得不把部分收入转为预防性储蓄，导致农村居民的边际消费倾向下降，减少了即期消费，城乡居民用于教育和医疗的额外支出对其他商品和服务消费产生较大的挤出效应，如果政府在教育、医疗等公共服务领域的投入不断增加，将会同步刺激消费率的提高，因此，推进城乡基本公共服务均等化，提高农村社会基本社会保障水平，是目前扩大农村居民消费需求的关键。 

二、我市城乡基本公共服务现状及问题 

近年来，我市经济保持平稳快速增长，经济实力不断增强，社会发展水平更上新台阶。2012年，全市实现生产总值1202.79亿元，财政总收入129.03亿元，城镇化率达到51.8%，民生改善取得新成效，民生工程战役完成投资66.60亿元；多层次的社会保障体系基本建成，基本养老、医疗保险已基本实现制度的全覆盖，全市有137.21万人参加新型农村养老保险，参保率达90%以上；基本医疗保险参保率达95%以上；新农合参合人数260万人，参合率99.98%，居全省首位。教育事业加快发展，626所中小学初步实现标准化建设。校安工程完成一期项目建设；农村医疗卫生事业得到加强，乡镇卫生院改扩建等一批医疗卫生项目加快建设，305个村卫生所初步实现标准化建设，药品配送覆盖所有行政村。但是，城乡基本公共服务均等化不仅包括城乡居民享有的公共服务质量总量差距的缩小，更重要的还有质量水平与机会的均衡，我们看到群众仍然对有些问题反映得比较强烈，主要表现在几个方面：一是基本公共服务的总量还不足；二是基本公共服务的发展还不平衡，农村贫困地区和针对社会弱势群体的基本公共服务尚未得到充分的保障；三是体制机制还有待于进一步完善，城乡区域制度设计现在还不衔接，管理条块分割，资源配置不合理，服务提供主体和提供方式也还比较单一，基层政府财力与事权不匹配等等。 

以群众最关注的教育、卫生为例分析，尚存在着以下一些问题： 

（一）城乡教育发展不均衡 

近年来，我市通过实施危房改造工程、中小学校安工程、城区学校扩容工程、幼儿园提升工程等一系列教育惠民工程，使得城乡在校生对教育资源生均占有情况的差距正在不断缩小。但还存在着较大差距的“班生数”指标，2012年我们可以看到，尽管农村教育资源日渐完善，但农村生源源源不断流入城市的现象正日益凸显，这固然有进城务工人员及其随迁子女不断增加的原因，更主要的原因可以通过对今年全市中考成绩分析看出，今年全市中考报考人数35454人，一级达标校投档分以上人数7764人，占全市考生数的21.9%，其中城区学校报考人数13038人，一级达标校投档分以上人数5347人，一级达标校投档率41%，农村学校报考人数22416人，一级达标校投档分以上人数2417人，一级达标校投档率10.8%。简单的讲，目前城区学校考生考入一级达标校的考生比例远远高于农村学校。此外，目前我市农村师资建设仍存在许多不合理现象，一是学校学生数不断萎缩，教师冗余，流动性差，学科结构不合理；二是教师的分配是按编制是否缺额确定的，学生减少，新教师自然也得不到补充；三是不少县区还出台政策让一些城区优质校扩充师资时掌握着选调老师的优先权，农村学校仅有的优秀教师资源时常被抽走；四是农村薄弱边缘地区缺乏激励政策或落实不到位，导致教师任教不安心；五是农村教师培训针对性不强，往往流于形式，效果欠佳。这些“软件”问题正成为城乡教育质量发展不均衡的主因。 

（二）城乡卫生资源分布不均衡 

2005年至今，我市卫生基础设施共投入132609万元，其中城市医疗卫生机构投入116373万元，农村医疗卫生机构投入16236万元；全市专用设备投入56611.83万元，其中城市医疗卫生机构投入51754.59万元，农村医疗卫生机构投入4857.24万元。全市医疗机构大型设备共12台，总价值10912.82万元，全部为城市医疗机构所有。全市医疗机构共有床位数8656张，千人均床位数为2.65张，其中城市医疗机构床位数6933张，千人均床位数为2.12张，农村医疗机构床位数1723张，千人均床位数为0.53张；全市医疗机构共有卫技人员10509人，千人均卫技人员数为3.41人，其中城市医疗机构卫技人员8800人，千人均卫技人员数为2.89人，农村医疗机构卫技人员1709人，千人均卫技人员数为0.52人。从以上数据可以看出，近年来各级财政加大对我市医疗卫生事业的投入，城乡医疗卫生资源得到较快提升，但城市与农村的医疗卫生机构在卫生经费投入、支出、设备配置、人员配备方面仍存在着较大差距，也由于这些差距的存在，大量农村居民往往存在着“小病买药吃，大病进城看”的就医思维，使得城市医疗卫生资源紧张，门诊、住院负荷过重，农村卫生资源却存在闲置、浪费的矛盾现象。 

三、以城乡基本公共服务均等化为着力点推进我市城乡一体化建设 

（一）制定莆田市基本公共服务体系规划及均等化年度行动计划 

“十二五”时期是我市加快城乡一体化建设的重要时期，也是我市构建基本公共服务体系的关键时期，迫切需要加强顶层设计，需要系统地规划和整体推进，着力解决基本公共服务体系建设和均等化推进过程中的突出问题。总体来看，经过近几年的持续不断的努力，我市基本公共服务的制度框架已经初步形成，但是基本公共服务的规模、质量仍然还无法满足人民群众日益增长的需求，与城乡一体化所要求的均等化还有较大差距。前不久国家基本公共服务体系“十二五”规划已经正式印发，福建省相关部门也正在编制我省的基本公共服务体系规划，我市目前应当着手进行莆田市基本公共服务体系规划的编制前期准备工作，在省里规划出台后，尽快编制我市基本公共服务体系规划，并逐年推出基本公共服务均等化年度行动计划，建立不同领域和层级的标准体系，设置明确的时间表，使基本公共服务覆盖到全体社会成员，并明确基本公共服务均等化的实施进度和保障措施。该项规划的制定将作为我市推进城乡一体化的重要配套规划，也将是我市“十二五”乃至更长一段时期构建基本公共服务体系，实现城乡基本公共服务均等化的综合性、基础性和指导性文件。 

（二）建立城乡统一的公共服务分配制度 

推进城乡基本公共服务均等化，必须加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制，我市要探索建立有利于农村公共服务体系建设的国民收入分配政策，实行城乡一体化的公共产品供给制度，在公共财政资源配置上，统筹考虑城乡发展，加大对农业、农民、农村发展的支持力度，使城乡居民均等享受公共财政所提供的公共产品。取消对农民带有歧视性的体制障碍、制度障碍和政策限制，一是建立和完善城乡统一的劳动就业制度、户籍管理制度、义务教育制度、公共卫生和新型农村合作医疗制度，统筹城乡基础设施建设，加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系，逐步提高保障水平；二是加强城乡之间师资力量、卫技人员等人才交流，实行定期交流制度，建立城乡教育、医疗协作、对口帮扶的长效机制，促进教育、卫生事业均衡发展，有效打破提供公共服务的机构在城市和农村、重点和薄弱区域、外来人员和本地居民之间的“藩篱”，逐步实现城乡居民享受基本公共服务资源上的同质化；三是完善就业及社会保障制度，建立人力资源信息数据库，形成城乡统一的人力资源市场，加强被征地农民职业教育和就业培训，完善新农保与城镇居民养老保险的并轨统一，探索推进新农合与城镇居民、城镇职工医保制度的“三保合一”，逐步实现城乡居民参加医保“三不三可”：不分城乡、不限身份、不设门槛，可选择、可衔接、可转换，完善城乡一体的医疗救助制度；四是加强农村道路交通、饮水安全、垃圾处理、公共文体、保障住房等基础设施建设和环境改造，使农民切身体会到居住环境“就地城镇化”的感受，进一步缩小城乡差距。 

（三）优化公共财政支出结构 

构建以基本公共服务均等化为导向的财政投入及保障机制。逐步建立县（区、管委会）基本公共服务财力保障机制，保障基层政府提供基本公共服务以及落实中央和省各项民生政策的基本财力需要。各级政府在制订公共财政预算时优先安排预算用于基本公共服务，并确保增长速度与财力的增长相匹配、同基本公共服务需求相适应，推进实施按照地区常住人口安排基本公共服务支出。可考虑由市级财政设立奖励基金，县（区、管委会）级财政在预算安排上对公共服务基本支出的保障程度越高，奖励力度越大，反之则越小，对保障程度低于全市平均水平的不予奖励。我市的城乡一体化《实施方案》中提出，省级财政将加大力度，省直相关部门将安排专项资金，支持莆田市城乡一体化项目建设。我市要用好用足政策及省级补助资金，同时充分发挥财政资金的导向作用，通过财政杠杆引导更多社会资金投资农村公共服务体系建设。 

（四）建立基本公共服务多元供给机制 

享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。但基本公共服务如果由政府大包大揽，在公共服务供给中就会缺乏有效的竞争机制，容易导致公共服务质量的下降或者供给效率低下，甚至造成服务供给成本上升，公共资源被浪费。因此，要在坚持公益事业发展由政府主导的原则下，探索基本公共服务多样化供给形式，建立基本公共服务供给的市场机制，提高城乡公共服务总量、效率和质量。根据我市外资和民间资本相对充裕的实际，要营造有利于各类投资主体公平有序竞争的社会环境，进一步完善基本公共服务的社会参与机制，通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，创新政府基本公共服务投资体制，以改善公共服务质量，降低管理成本，强化公共产品生产和供给的竞争性，提高公共服务的运作效率和专业化水平。要充分利用社会组织形式灵活多样，活动具有自发性等优势，积极鼓励其他社会组织和社团为农民提供公共服务，着力形成政府与社会团体相互竞争与合作的公共服务提供机制。逐步建立政府行政承诺制度、听证制度、信息查询咨询制度，确保基本公共服务供给充分体现公众需求，实现公共服务投入和效益的最大化，同时也要对市场供给的基本公共服务加强政府的监管，机构的自律以及社会的监督，确保效率提高的基础上不失公平。 

（五）建立以基本公共服务为导向的政府绩效考评体系 

要建立以基本公共服务为导向的政府绩效评估体系，把公共服务的数量和质量指标纳入干部政绩考核体系中，并逐步增加其权重。根据我市实际，要重点完善县（区、管委会）、乡（镇）政府公共服务绩效评价和效果跟踪反馈制度，以城乡基本公共服务均等化为重点，按照财权与事权相对称的原则，强化各级政府公共服务责任，健全基层政府公共服务绩效管理和评估体系，形成科学的公共服务分工和问责机制，规范问责操作程序；探索采用科学的考评方法与手段，将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励相联系，把公共服务指标纳入干部考核体系，以此加强政府对基本公共服务供给的监管职责。建立有效的监督机制来规范基层政府决策行为，加强对公共服务决策活动的监督；完善村情民意沟通渠道，建立制度化的利益表达机制，扩大农民在公共公务问责制度中的知情权、参与权和监督权，以实现政府公共支出的社会效用最大化。引入外部考评机制，引导社会中介机构和公众对基本公共服务供给的绩效进行考评，保障公众参与的权利，形成多元化的考评主体。